Ricorso della regione Lombardia, in persona della giunta regionale
Fiorinda Ghilardotti, autorizzata con delibera della giunta
regionalle n. 40752 del 3 settembre 1993, rappresentata e difesa
dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed
elettivamente domiciliata presso quest'ultimo in Roma, largo della
Gancia, 1, come da delega in calce al presente atto, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale del d.l. 4 agosto
1993, n. 272, concernente "riordinamento delle competenze regionali e
statali in materia agricola e forestale e istituzione del Ministero
per il coordinamento delle politiche agricole, alimentari e
forestali", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 182 del 5 agosto
1993.
Come e' noto, con referendum svoltosi il 18 aprile 1993, il cui
effetto abrogativo, differito di sessanta giorni, e' stato dichiarato
con d.P.R. 5 giugno 1993, n. 176, sono state soppresse le norme che
istituivano (per trasformazione) il Ministero dell'agricoltura e ne
stabilivano le competenze (art. 1 del r.d. n. 1661/1929; r.d. n.
1663/1929).
A tale abrogazione conseguiva dunque la pura e semplice
soppressione del Ministero dell'agricoltura, nonche',
invevitabilmente, degli organismi da esso dipendenti; e poiche' la
materia dell'agricoltura e delle foreste, oggetto della competenza
del soppresso Ministero, e' attribuita dall'art. 117 della
Costituzione alle regioni, e le relative funzioni sono state, in
linea di principio, integralmente trasferite alle regioni dall'art.
66 del d.P.R. n. 616/1977, conseguenza dell'abrogazione referendaria
doveva essere il pieno compimento della regionalizzazione della
materia. Del resto proprio a questo scopo il referendum abrogativo
era stato proposto, non a caso, da vari consigli regionali, che
avevano chiaramente indicato il senso di tale proposta, intesa a far
completare dal corpo elettorale quel processo di regionalizzazione
che il legislatore parlamentare aveva lasciato incompiuto, e anzi era
venuto progressivamente contraddicendo con una legislazione
riaccentratrice in termini di poteri e di risorse.
E' ben vero che l'art. 71 del d.P.R. n. 616/1977, non abrogato,
riserva allo Stato determinate funzioni, per lo piu' di indirizzo e
di coordinamento, nella materia.
Ma e' altrettanto vero che di per se' la cura degli interessi
nazionali sottostanti a tali riserve di funzioni allo Stato non
richiede affatto l'apprestamento di una struttura burocratica
complessa quale un Ministero: struttura che, nella nostra tradizione
e nella realta' amministrativa, si palesa strumento indispensabile e
tipico solo per l'esercizio di compiti di gestione di specifici
poteri amministrativi e di spesa, cioe' di compiti che, secondo il
disegno costituzionale e la stessa normativa di attuazione
dell'ordinamento regionale (cfr. art. 17 della legge n. 281/1970;
art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382; art. 126 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616), dovrebbero essere di spettanza delle regioni.
Pertanto la soppressione referendaria del Ministero aveva e ha
quanto meno il significato certo di impedire la conservazione o il
ripristino di una struttura dicasteriale con competenze in materia
agricola e forestale, e di imporre lo svolgimento dei compiti che
restano in capo allo Stato mediante altri tipi di strumenti
organizzativi (Ministro senza portafoglio, dipartimento presso la
Presidenza del Consiglio con compiti di coordinamento, o simili).
Viceversa il Governo ha ora emanato il d.l. 4 agosto 1993, n.
272, il quale, nella sostanza, non fa che "reistituire" il soppresso
Ministero, modificandone la denominazione in quella di "Ministero per
il coordinamento delle politiche agricole, alimentari e forestali", e
mantenendo in capo ad esso quasi tutte le funzioni gia' spettanti al
vecchio Ministero, tutto l'apparato "satellite" di organismi
dipendenti e ausiliari, nonche' una ampia quota delle risorse di
bilancio gia' attribuite a detto Ministero.
Ma tale operazione legislativa appare, in primo luogo, in contrasto
con l'art. 75 (nonche' con l'art. 1) della Costituzione, che vieta
evidentemente al legislatore parlamentare di eludere il voto
referendario riproducendo sostanzialmente, all'indomani del referen-
dum, una disciplina legislativa ispirata ai medesimi principi e col
medesimo contenuto normativo essenziale di quella abrogata: per la
stessa ratio in base alla quale una siffatta riproduzione, se
interviene prima del referedum, non fa venir meno l'oggetto di questo
e non ne interrompe il corso (sentenza n. 68/1978).
In questo caso, la violazione dell'art. 75 e dell'art. 1 della
Costituzione, in forma di elusione della volonta' referendaria, si
traduce poi in una lesione dell'autonomia regionale (e puo' dunque
essere denunciata anche in questa sede), in quanto si sostanzia nella
conferma di un disegno legislativo - smentito dal corpo elettorale -
di accentramento di poteri e di risorse in capo allo Stato, e di
corrispondente compressione dei poteri e delle risorse riconosciute
alle regioni, in contrasto altresi' con le norme costituzionali
concernenti le attribuzioni delle regioni medesime (artt. 5, 117, 118
e 119 della Costituzione).
In particolare, l'art. 1, primo comma, del decreto afferma bensi'
che "sono di competenza delle regioni le funzioni del soppresso
Ministero dell'agricoltura e delle foreste" (ponendo cosi', si puo'
dire, l'unico "frammento di norma" costituzionalmente legittimo, o
meglio costituzionalmente vincolato, contenuto nel decreto), ma
subito aggiungendo "con l'esclusione di quelle di cui agli artt. 2 e
3".
Ora, l'art. 2 comincia con l'istituire il nuovo Ministero, che non
e' altro che il vecchio, mutato nomine (primo comma); dispone poi che
esso subentra in tutti i rapporti attivi e passivi facenti capo al
Ministero soppresso, e non attribuite alle regioni (secondo comma:
cosi' confermando, se ce ne fosse bisogno, la totale identita' del
"nuovo" e del "vecchio" Ministero); ed elenca una serie di funzioni
attribuite al Ministero "nelle materie relative alle risorse
agricole, forestali, agro-alimentari ed agro-industriali", agli
accordi interprofessionali e ai contratti di coltivazione e vendita
di prodotti agricoli di cui alla legge n. 88/1988, ai mercati
agricolo e alimentare, alla pesca marittima, nonche' alle competenze
statali in materia di usi civici.
Lo sforzo di descrivere una "materia" piu' ampia e diversa da
quella dell'agricoltura e foreste non vale a celare la realta', che
e' la totale identita' degli oggetti cosi' indicati con quelli
rientranti nella materia "agricoltura e foreste" di competenza
regionale.
Cosi' le risorse agricole e forestali non sono che i "mezzi e gli
strumenti" destinati all'attivita' agricola, nonche' i boschi e le
foreste, di cui e' parola nel primo comma dell'art. 66 e nell'art. 69
del d.P.R. n. 616/1977; le risorse agro-alimentari ed agro-
industriali rimandano alle produzioni agricole e zootecniche (art.
66, primo comma, del d.P.R. n. 616/1977) e alla disciplina della
conservazione e trasformazione di prodotti agricoli (art. 67 del
d.P.R. n. 616/1977); gli accordi e i contratti di coltivazione e
vendita di prodotti agricoli attengono alla stessa materia, nonche'
ai "soggetti singoli o associati" che operano nel campo delle
attivita' agricole (art. 66, primo comma, del d.P.R. n. 616/1977).
Quanto poi alle singole funzioni intestate al Ministero, si puo'
osservare che alcune (cura delle relazioni internazionali;
predisposizione di atti e svolgimento di attivita' generali necessari
per l'attuazione delle determinazioni e dei provvedimenti comunitari;
definizione delle politiche nazionali e attivita' di indirizzo e
coordinamento, raccolta, elaborazione e diffusione di informazioni e
dati; art. 2, terzo comma, lettere a), b), c), del decreto impugnato)
non richiedono affatto un Ministero per essere esercitate,
trattandosi non gia' di funzioni amministrative ma di funzioni di
indirizzo e coordinamento politico; che viceversa la menzione di
"interventi di esclusivo interesse nazionale" (lett. d)) apre la
strada, con una espressione del tutto generica, ad ogni sorta di
"ritaglio" e di riappropriazione dei poteri a danno delle regioni;
che le attivita' di cui alla legge n. 157/1992 (lett. e): in materia
di tutela della fauna e di caccia), sono tutte, sotto il profilo
amministrativo, di competenza delle regioni e degli enti locali,
mentre i residui compiti statali, di tipo essenzialmente normativo,
non richiedono affatto una struttura ministeriale; che la "fissazione
di standard, norme tecniche, marchi, denominazioni tipiche di
origine", non richiede esercizio di funzioni amministrative in senso
stretto, ma semmai, per quanto possa rientrare in competenze statali,
esercizio di attivita' di tipo normativo, che a sua volta non
necessita di un apparato ministeriale.
Il terzo comma dell'art. 2, poi, disponendo il trasferimento in
capo al "nuovo" Ministero di alcune funzioni gia' attribuite ai
Ministeri della marina mercantile e dei lavori pubblici e al
Dipartimento per il mezzogiorno, conferma la volonta' di mantenere e
addirittura di rafforzare una robusta struttura dicasteriale
competente in campo agricolo, in pieno contrasto con la volonta'
referendaria.
Peraltro l'ampiezza delle espressioni utilizzate (lett. b):
funzioni "in materia di produzione dei prodotti elencati
nell'allegato II del trattamento istitutivo della Comunita' economica
europea", cioe' dei prodotti oggetto della politica agricola comune;
lett. c): funzioni in materia di "opere irrigue di rilevanza
nazionale") puo' preludere addirittura ad un'ulteriore sottrazione
alle regioni di competenze ad esse gia' attribuite.
Il sesto comma dell'art. 2 istituisce un "comitato permanente
delle politiche agroalimentari e forestali", di cui fanno parte anche
i presidenti delle regioni, ma che si configura pur sempre come un
organismo centrale, e prevalentemente come uno strumento del
Ministero. Gli interventi che detto comitato sarebbe chiamato a
"concertare" sono in pratica alcuni interventi gia' di spettanza del
Ministero dell'agricoltura, e che ai sensi dell'art. 1, primo comma,
del decreto in questione, non venendo trasferiti alle regioni,
restano di pertinenza del "nuovo" Ministero; nonche' altri interventi
gia' di competenza propria o delegata delle regioni.
Si tratta infatti degli interventi per la regolazione del mercato
agricolo (a cui proposito non ci si limita piu' a citare gli
"interventi di interesse nazionale" affidati all'A.I.M.A., di cui
all'art. 71, lett. b), del d.P.R. n. 616/1977, contemplando dunque
anche gli altri interventi, di spettanza regionale a titolo proprio o
delegato ai sensi degli artt. 66 e 77, primo comma, lett. b), del
d.P.R. n. 616/1977); dell'attivita' di ricerca e di informazione
finalizzata alla programmazione nazionale (cfr. art. 71, lett. a),
del d.P.R. n. 616/1977); della valorizzazione e controllo di qualita'
dei prodotti agricoli e alimentari, che e' materia gia' delegata alle
regioni dall'art. 7, primo comma, lett. d), del d.P.R. n. 616/1977;
del Fondo di solidarieta' nazionale, riguardo al quale l'art. 71,
lett. e), del d.P.R. n. 616/1977 riserva allo Stato solo alcune
limitate competenze, e che qui invece viene genericamente richiamato
in toto; delle associazioni nazionali dei produttori agricoli (cfr.
art. 77, lett. h), del d.P.R. n. 616/1977); delle "associazioni di
categoria dell'industria agro-alimentare" e della "cooperazione agro-
industriale ed alimentare", interventi - questi - di cui non sono
nemmeno chiari la portata e il significato; dell'ordinamento e tenuta
dei registri di varieta' e dei libri genealogici e dei relativi
controlli funzionali, altra materia gia' spettante per delega alle
regioni (art. 77, primo comma, lett. c), del d.P.R. n. 616/1977);
della "regolazione in materia fito-sanitaria", nonche' delle sementi
e dei fertilizzanti, gia' attribuita alle regioni dall'art. 74 del
d.P.R. n. 616/1977 salva la sola determinazione degli interventi
obbligatori, ai sensi dell'art. 71, lett. c), dello stesso decreto;
della omologazione dei prototipi delle macchine agricole (cfr. art.
71, lett. d), del d.P.R. n. 616/1977).
In definitiva il ruolo di detto comitato sembra configurarsi,
oltre che come "copertura" delle competenze statali non trasferite,
come strumento di ulteriore ingerenza centrale e specificamente del
Ministero in interventi gia' attribuiti alla competenza delle
regioni.
L'art. 3 del decreto, relativo a "organizzazione del Ministero e
riordino degli enti vigilati" e' cruciale per intendere il
significato reale dell'operazione legislativa realizzata dal Governo.
Esso demanda ad uno o piu' regolamenti governativi il compito di
"definire l'organizzazione degli uffici e dei relativi contingenti di
personale del Ministero e riordinare o sopprimere gli enti dipendenti
dal Ministero". L'effettiva "consistenza" del Ministero risultera'
dunque solo da tali regolamenti: ma e' facile prevedere che essa non
si discostera' molto da quella del "vecchio" Ministero, se non
addirittura la superera', in forza delle nuove funzioni da questo
acquisite.
Infatti dai principi e criteri direttivi dettati, per orientare
l'attivita' regolamentare, dal secondo comma dell'art. 3 si desume:
a) che l'organizzazione degli uffici del Ministero dovra'
essere "tale da garantire lo svolgimento delle funzioni di cui
all'art. 2" (lett. a)), cioe' quelle demandate al Ministero.
Principio di per se' ovvio, ma dal quale si ricava che, poiche' le
funzioni del "nuovo" Ministero non sono sostanziamente diverse da
quelle del "vecchio", anche l'organizzazione degli uffici non sara'
sostanzialmente diversa da quella preesistente. Se ne trae una
conferma dell'art. 4, primo comma, del decreto, il quale dispone che
fino all'emanazione di detti regolamenti il personale degli uffici
del soppresso Ministero "svolgendo le funzioni di cui all'art. 2, e'
inquadrato nei ruoli del "nuovo" Ministero, cosi' ribadendo una volta
di piu' la continuita' della struttura, nonche' dall'art. 3, sesto
comma, ai cui sensi la ragioneria centrale esistente presso il
soppresso Ministero esercita - tal quale - le proprie attribuzioni
istituzionali presso il "nuovo" Ministero;
b) che gli istituti di ricerca o sperimentazione agraria non
verranno soppressi ne' trasferiti alle regioni (pur operando in
materia che e' di competenza regionale) ma al contrario verranno
riordinati "in un unico ente per la ricerca agroalimentare e fore-
stale" (lett. c)) cosi' prefigurando una nuova struttura centrale
ancora piu' spaccata dalla realta' territoriale di quanto non siano
gli attuali istituti (infatti l'art. 3, primo comma, n. 2) della
legge n. 910/1966 prevedeva che gli istituti avessero sede "nelle
zone dove la loro specifica attivita' riveste particolare importanza
ai fini dello sviluppo dell'agricoltura");
c) che pure gli altri istituti ed enti di ricerca in campo
agricolo gia' vigilati dal Ministero dell'agricoltura verranno
"riordinati" secondo "criteri di economicita' e funzionalita'" (lett.
d)). E' vero che si prevede la soppressione degli enti le cui
funzioni siano state attribuite alle regioni, ma poiche', come si e'
visto, in realta' il riparto delle competenze non viene
sostanzialmente modificato a favore delle regioni, e' prevedibile che
tale indicazione trovera' scarsa attuazione.
Ora, la vera e piena "regionalizzazione" delle funzioni in materia
agricola doveva passare attraverso la soppressione non solo della
struttura centrale ministeriale, ma anche della miriade di altri
organismi attorno ad essa proliferati: tali far l'altro i ventitre
istituti di ricerca e sperimentazione agraria, di cui al r.d. 29
maggio 1941, n. 489 (artt. 30 e seguenti), oggi previsti dal d.P.R.
23 novembre 1967, n. 1318, nonche' dalla legge 6 giugno 1973, n.
308.
Conseguentemente anche le funzioni gia' svolte da detti organismi
o nei confronti di essi dovevano passare alle regioni.
Viceversa il decreto impugnato, prevedendo il semplice riordino, e
anzi l'accorpamento in un unico ente, degli istituti, non solo non
attua ma preclude la regionalizzazione dei medesimi.
Lo stesso discorso, in termini ancora piu' gravi, riguarda in
particolare due struture appartenenti al "vecchio" Ministero e
lasciate intatte nel disciplinare il "nuovo": vogliamo dire da un
lato l'A.I.M.A. e dall'altro lato il Corpo forestale dello Stato.
L'art. 4, terzo comma, del decreto presuppone la permanenza
dell'A.I.M.A. con le proprie attuali competenze, e anzi aggiunge la
creazione di un servizio ispettivo del "nuovo" Ministero incaricato
di verificare la legittimita' e regolarita' degli interventi e delle
erogazioni disposte dall'A.I.M.A.
A loro volta il quarto e quinto comma dell'art. 4 presuppongono la
permanenza del Corpo forestale dello Stato nell'attuale assetto,
cioe' come corpo dipendente dal Ministero, in quanto prevede apposite
convenzioni - stipulate evidentemente dal "nuovo" Ministero - con il
Ministero dell'ambiente e con le regioni per l'"utilizzazione
funzionale" del corpo stesso.
Piu' esplicitamente l'art. 4, quinto comma, prevede che "sino
all'emanazione di apposita legge di riforma" - dunque escludendo che
si operi in proposito un riordino o una modificazione per via
regolamentare - "continuano ad applicarsi le norme in vigore
concernenti il Corpo forestale dello Stato e l'ispettorato centrale
repressione frodi e l'Azienda di Stato per gli interventi nel mercato
agricolo A.I.M.A.".
Tali organismi dunque permangono come strutture del Ministero o da
esso dipendenti, e le rispettive funzioni continuano a configurarsi
come funzioni facenti capo allo Stato e in particolare al "nuovo"
Ministero.
Esattamente il contrario di quanto dovrebbe derivare da una
effettiva regionalizzazione della materia a seguito della
soppressione del "vecchio" Ministero.
L'art. 5 del decreto stabilisce, al primo comma, che "a partire
dall'anno 1994, gli stanziamenti complessivi destinati agli
interventi strutturali per l'agricoltura iscritti nel bilancio dello
Stato sono attribuiti alle regioni per una quota non inferiore all'80
per cento".
Anche tale disposizione e' in contrasto con l'esito referendario e
lede le competenze regionali. Infatti, in primo luogo, essa
differisce l'attribuzione alle regioni degli stanziamenti al 1994,
laddove la soppressione referendaria del Ministero e' intervenuta nel
corso del 1993: in tal modo fra l'altro si consente che in sede di
predisposizione del bilancio per il 1994 si compiano operazioni di
riduzione degli stanziamenti da attribuire alle regioni.
In secondo luogo, e soprattutto, non si prevede il trasferimento
complessivo degli stanziamenti per interventi diretti, ma solo un
trasferimento parziale (all'80%) dei soli stanziamenti per gli
interventi strutturali per l'agricoltura.
La devoluzione alle regioni delle ingenti risorse che lo Stato si
era finora riservato per interventi in campo agricolo e' dunque del
tutto parziale e insufficiente.
Il secondo comma dell'art. 5 stabilisce poi che "i capitoli dello
stato di previsione del soppresso Ministero dell'agricoltura e delle
foreste relativi alle funzioni trasferite alle regioni ed alle prov-
ince autonome, compresi quelli destinati ad essere ripartiti tra le
medesime per le finalita' previste dalle leggi che li hanno
istituiti, sono corrispondentemente ridotti o soppressi" e che "gli
stanziamenti corrispondenti ai capitoli interessati di parte corrente
confluiscono nel fondo comune" di cui all'art. 8 della legge n.
281/1970.
Ma poiche', come si e' visto, il trasferimento alle regioni di
funzioni gia' del Ministero, secondo le norme del decreto, e'
limitatissimo, e sostanzialmente quasi nullo, anche il trasferimento
di fondi non avra' presumibilmente pratica consistenza. Per di piu'
ci si limita agli stanziamenti di parte corrente, mentre ne sono
esclusi quelli in conto capitale (riguardo ai quali il comma
precedente opera le limitazioni di oggetto e di quantita' che si sono
dianzi esaminate).